【立博】专访国家林草局湿地司：湿地虽曾“黑户”，现已有“身份证”

本文摘要：鲍达明拿出了中英文两个版本的《中国国际重要湿地生态状况白皮书》，这是他四天前去海口参加2019年世界湿地日中国主场宣传活动时，现场发布的一份报告。

鲍达明拿出了中英文两个版本的《中国国际重要湿地生态状况白皮书》，这是他四天前去海口参加2019年世界湿地日中国主场宣传活动时，现场发布的一份报告。翻开报告，里面是对我国大陆56处国际重要湿地进行的新一轮评估，评估结果称——我国重要湿地整体处于稳定状态，没有发生明显的变化情况。说到这一结果时却没有看到鲍达明脸上的喜悦。1月23日，这位国家林业和草原局湿地管理司副司长对澎湃新闻（www.thepaper.cn）说，这56处湿地的状况并不能代表我国湿地的整体状况。

这56处国际重要湿地，几乎都处于国家、省级自然保护区或国家湿地公园的保护范围内，有专门的管理机构、管理人员，而相比这56处“样板”湿地，全国8亿亩约27万块大大小小的湿地仍面临着城镇发展、气候变化等人为、自然因素的威胁，这其中，滨海湿地因围填海等人类活动的破坏已成为我国湿地保护最薄弱的环节。2018年，国务院机构改革后，国家林草局正式设立湿地管理司（中华人民共和国国际湿地公约履约办公室），有了一支十八人编制的队伍，湿地管理机构从原来的事业单位成为国家司局。鲍达明感到，湿地保护管理工作从中央层面得到前所未有的关注。

2月2日将迎来第23个“世界湿地日”。“湿地管理国家队”将如何守护8亿亩湿地，保障我国生态安全？为此，鲍达明接受了澎湃新闻专访。滨海湿地保护是湿地保护中最薄弱的环节按照《湿地公约》的定义，湿地是指天然或人工、常久或暂时的沼泽地、湿原、泥炭地或水域地带，带有或静止或流动、或为淡水、半咸水或咸水的水体，包括低潮时水深不超过6米的水域。

简单来说，除了海洋，包含浅海和陆地上的水域都是湿地。早在2015年的一份研究报告就指出，滨海湿地作为近海生物重要栖息繁殖地、鸟类迁徙中转站，长期以来遭受大规模围填海等人类活动的破坏，面积锐减。“根据我们此前的调查，滨海湿地十年间减少了136万公顷，减少比例22%，滨海湿地消失和退化的速度是其他湿地的四倍。

”鲍达明说，与此同时，滨海湿地的保护率又是湿地类型中最低的，目前仅为24%，也即仅24%的滨海湿地受保护区或海洋特别保护区等形式保护，这个比例不足全国湿地保护率的一半。2018年，自然资源部组建之初就针对滨海湿地保护召开多次会议，会议得出一个共识：我国的滨海湿地正在被围垦、被改造，滨海湿地功能在锐减。鲍达明数次与会，他告诉澎湃新闻，那几次会议的重要成果，就是之后2018年7月份，国务院印发的《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》（国发〔2018〕24号）。

国发〔2018〕24号文件提出，要完善围填海总量管控，取消围填海地方年度计划指标，除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批。“这份文件最重要的是解决围填海历史遗留问题，如果之前取得用海审批，这些项目该怎么办，文件中有明确要求。

”鲍达明说，“对于取得审批但是还没有发生围填海行为的项目要进行重新评估，按文件精神最好就不要发生（围填海）。”“史上最严”围填海禁令加上国发〔2018〕24号文件能够扼住滨海湿地锐减的趋势吗？鲍达明对此持乐观态度，他认为，“在国家高度重视湿地保护的背景下，无论是海洋部门还是地方政府都不敢轻易进行围填海项目审批，并且国发〔2018〕24号文件不仅明确滨海湿地有海洋生态红线保护，还明确了取消地方的用海指标，再加上海洋专项督察以及中央生态环境保护督察的持续发力，地方再想去占用湿地难度就非常的大了，我觉得没人敢轻易触碰这根高压线。”湿地原来是“黑户”，现在有了“身份证”2016年，国办印发《湿地保护修复制度方案》（简称《方案》），提出2020年湿地面积不低于8亿亩的目标。

8亿亩湿地总量不降低，先要摸清底数。虽然我国已进行了两次全国湿地资源调查，但这些调查出来的湿地在我国土地利用分类中没有一亩登记在“湿地”这一名称之下，而是登记在林地、草地甚至荒地等地类中。这意味着，在土地利用开发中，由于湿地不是一个正式地类，即便湿地遭破坏，原林业部门作为湿地主管部门却难以执法。

“相当于湿地一直是黑户。”鲍达明向澎湃新闻表示，直到2017年，湿地首次纳入《土地利用现状分类》，2018年《第三次全国国土调查工作分类》明确设立湿地一级地类，包括了红树林地、森林沼泽、灌丛沼泽、沼泽草地、盐田、沿海滩涂、内陆滩涂、沼泽地等8个二级地类。

湿地管理司正配合自然资源部进行的“国土三调”，将改变湿地“黑户”的局面。鲍达明说，按照新的土地分类，未来每块湿地的具体位置、边界范围都将明确，湿地有了“身份证”，湿地保护管理的对象将更加明晰。

湿地保护正式成为国家行政管理的一项职责在近20年的职业生涯中，鲍达明经历了三次湿地保护管理机构的改革。他说，上世纪90年代，在原国家林业局野生动植物保护司设置了临时处室承担湿地保护的国际履约工作。2007年原国家林业局湿地保护管理中心才正式成立，加挂中华人民共和国国际湿地公约履约办公室的牌子，那时湿地办是一个参公管理的事业单位，直到此次国务院机构改革，国家林草局正式设立湿地管理司（中华人民共和国国际湿地公约履约办公室），成为正式司局。

鲍达明感到最直观的变化是，刚从事湿地保护工作时，到各省出差，连个专门对接湿地保护工作的部门都没有，“当时只有林业部门的野保处有一个人员兼职对接湿地保护管理的事情，做了很多年一直是那么几个老面孔在做”。现在有了很明显的变化，出差到地方开会，台下坐着两三百人，大多都是生面孔。鲍达明很高兴：“现在从事湿地保护管理的人要超过五万人，人数显著增多。

”鲍达明说，这次机构改革，湿地管理从事业单位变成行政管理单位标志着湿地保护管理这件事情是国家行政管理的一项职责。目前至少有25个省份有湿地保护管理机构，其他省份的机构改革仍在进行中，他希望全国31个省份都能有专门的湿地保护管理机构，“无论什么样的机构，只要带上湿地两个字至少就标志着在这个省里有专门的人在张罗着管理湿地保护这件事情”。湿地监管要带着“牙齿”能咬人机构改革带来的不仅是湿地保护地位的提升，更是对湿地监督管理职责的升级。

按照机构改革后国家林草局的“三定”方案，湿地管理司的职责中，明确不仅要管理国家重要湿地，还要监督管理一般湿地的开发利用。但目前湿地保护仅有一部原国家林业局在2016年颁布的部门规章，国家层面缺少湿地保护的专门法律，造成长期以来林业部门对一般湿地执法面临无法可依的尴尬局面。2018年，湿地立法工作终于取得新进展，湿地保护法正式列入十三届全国人大常委会立法规划。

国家林草局成立由国家林业和草原局副局长李春良任组长的湿地保护法起草领导小组，组建了立法专家组，加快推进湿地保护法的立法进程。想要监管好我国的各类湿地，既要摸清家底，还要让监管者长“牙齿”。

除了国家立法，近年来有关湿地保护的文件也相继印发。2016年11月30日，国办印发了《湿地保护修复制度方案》（简称《方案》），开启了我国“全面保护湿地”的新历程。鲍达明参与了《方案》的起草过程，他回忆说，湿地保护涉及水、气、土、植物、动物等多种单要素资源，《方案》最初由多部门共同参与起草，起初的《方案》当时提交到中央深改组后得到反馈说，“这个方案管不住湿地”。“当时中央深改组要求《方案》必须要有硬性的制度，要带着牙齿能管住、能咬人。

”鲍达明说，带“牙齿”的制度必然对其他部门、其他行业会产生制约，因此后续的部门协调力度较大，甚至出现一把手局长出面谈判的局面。几经协调，2016年中央深改组第二十九次会议审议通过了《方案》。

为让《方案》落地生根，2018年国家层面新建配套制度4项，加大工作督促指导力度，目前，全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团省级方案均已出台，湿地保护和发展有了方向。基层决策者是湿地的守护人鲍达明从事湿地管理工作已近20年，头发有些许花白，他戴着一副黑框变色眼镜，在各地调研时出现的照片中，常常一身户外装扮，一脸严肃。

作为行政官员，鲍达明保持着平均每月两次的出差频率，他跑遍了几乎所有的重要湿地，也到访过诸多小微湿地进行考察。前不久，鲍达明刚刚去湖北出差调研微小湿地的保护管理，其间对当地的一位官员印象深刻。他说，在湖北宜昌的远安县有位“生态书记”，很多人也管他叫“湿地书记”，县里的全域旅游、公路建设、水利建设等这位书记都要求贯彻生态的理念，在面积不大的县域内，小块的湿地景观无处不在，这位书记还专门让县里出台了一个小湿地建设指南。

“我出差到这个县里和书记、县长见面的时候，他们给我讲了很多关于湿地的事情，不仅生态的理念强，做法也很好，甚至在县里的干部选拔时也会优先考虑有生态意识的人。”鲍达明说。问及期待，鲍达明有些许感慨，他说，湿地非常脆弱，每一个地方政府特别是基层政府的每一个决策都对湿地生死攸关，他希望各级决策者，脑子里要有生态优先的意识，要本着对湿地负责的态度，否则因为决策失误导致湿地破坏，即时退休也将面临追责。

“你的一个小小的决策，修一条路、盖一个房子，就可能导致这片湿地的消失，所以基层决策者是保护湿地的一线人，他们非常重要。”鲍达明说。（记者刁凡超）。

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